Trang chủThời gian qua, việc bảo tồn, phát triển bền vững và duy trì đặc tính sinh thái của hệ sinh thái đất ngập nước (HST ĐNN) và phát huy tri thức và các giá trị các vùng đất ngập nước đã đạt được những kết quả tốt. Bên cạnh đó, vẫn còn tồn tại một số hạn chế trong thực thi pháp luật về quản lý và bảo tồn ĐNN. Nguyên nhân theo đánh giá, rà soát chủ yếu do tổ chức quản lý đất ngập nước chưa đạt hiệu quả và nguồn lực quản lý đất ngập nước còn hạn chế. Việc phân tích nguyên nhân sẽ giúp đưa ra đề xuất, kiến nghị tăng cường hiệu quả quản lý ĐNN tại Việt Nam.
Tổ chức quản lý đất ngập nước chưa đạt hiệu quả
Về phương thức quản lý, các vùng ĐNN hiện nay đang được quản lý theo phương thức đơn ngành (trong đó, có 2 Nhóm bao gồm nhóm các ngành khai thác và nhóm các ngành về bảo vệ, bảo tồn); thiếu quản lý tổng hợp, kết nối, hài hòa hợp lý giữa các ngành với nhau nên đã gây ra những tác động bất lợi đối với các vùng có HST ĐNN, đặc biệt trong công tác quy hoạch, kế hoạch quản lý; bảo tồn, duy trì các mối quan hệ giữa các thành phần, cấu trúc đặc biệt, các chức năng dịch vụ của HST ĐNN; khai thác, sử dụng khôn khéo và phát triển bền vững các vùng ĐNN.
Theo đó, nhiều Khu bảo tồn (KBT) ĐNN đang được quản lý theo hệ thống rừng đặc dụng nên chịu sự chi phối của các chính sách, luật và quy định pháp lý đối với rừng đặc dụng, trong khi cây rừng chỉ là một đối tượng trong HST ĐNN. Đặc biệt là cấu trúc và các tiến trình sinh thái của HST ĐNN không được chú trọng trong quản lý; Một số HST ĐNN được hình thành và thích nghi với chu trình khô ngập luân phiên trong năm, nhưng vì mục tiêu phòng chống cháy rừng, nhiều nơi đã xây đê và đào kênh bên trong để trữ nước quanh năm, dẫn tới làm thay đổi chế độ thủy văn, đất và thực vật của các khu này. Ví dụ tại VQG Tràm Chim, trong khoảng thời gian 5 năm từ 2009-2013 đã xảy ra tổng cộng 24 vụ cháy, thiêu rụi gần 300 ha đồng cỏ và hơn 130 ha rừng tràm, dẫn tới sự thay đổi lớn về diện tích của các quần xã thực vật. Đặc biệt là quần xã tràm, chỉ có 1.900 ha năm 2009 nhưng đến năm 2013 đã tăng lên hơn 2.200 ha; quần xã lúa ma, từ 27 ha đến nay đã tăng lên 37 ha. Tuy nhiên, quần xã cỏ ống đã giảm từ 451 ha xuống còn 269 ha, quần xã cỏ năng giảm từ 1.100 ha còn khoảng 600 ha. Nguyên nhân là do giữ mực nước cao làm loài cỏ năng không thể tạo củ. Trong khi đó các loài khác như tràm, cỏ chỉ, rau dừa lại xâm lấn mạnh, tạo ra thảm thực vật vừa dày, vừa xốp làm cho Sếu đầu đỏ không thể đáp xuống và kiếm ăn. Dẫn tới sự giảm sút cá thể Sếu đầu đỏ về Tràm Chim: năm 2004 có 159 cá thể nhưng đến năm 2012 giảm còn 52 cá thể, và năm 2013 chỉ thấy 15 cá thế.
Các KBT được thành lập trên các vùng ĐNN quan trọng phần lớn đều áp dụng biện pháp bảo vệ nghiêm ngặt, trong đó cộng đồng địa phương không được tham gia sử dụng ĐNN. Phương thức này dẫn đến sự xung đột giữa Ban quản lý các KBT và cộng đồng xung quanh. Cách tiếp cận không có sự tham gia của cộng đồng trong bảo vệ rừng, đa dạng sinh học và ngăn chặn các hình thức sử dụng tài nguyên bất hợp lý, không bền vững tại một số KBT đã không thành công ở nhiều địa phương như Đồng Tháp, Cà Mau. Điều này dẫn đến sự suy giảm nhanh chóng các nguồn tài nguyên do áp lực từ cộng đồng xung quanh.
Bên cạnh đó, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do UBND tỉnh ban hành về quy định sử dụng tài nguyên ĐNN còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với đặc tính sinh thái ĐNN và sai khác với cách tiếp cận HST trong quản lý các vùng ĐNN đã và đang được nhiều quốc gia áp dụng nên chưa đáp ứng yêu cầu của việc bảo tồn và SDBV ĐNN. Thực tế, các văn bản pháp luật ở địa phương còn nặng về biện pháp hành chính, thiếu hành lang pháp lý nhằm huy động sự tham gia của cộng đồng trong khai thác và bảo vệ nguồn lợi sinh vật.
Các phương thức quản lý hiện nay thiếu sự thống nhất và rõ ràng, đặc biệt trong việc khuyến khích xã hội hóa quản lý các vùng ĐNN; việc bảo vệ, mở rộng hay thu hẹp các vùng ĐNN. Do chưa nhận thức đúng về tầm quan trọng và giá trị ĐNN, nhiều vùng ĐNN còn bị coi là đất hoang hoá như một phần đất ở vùng cửa sông ven biển. Các chính sách chuyển đổi mục đích sử dụng đất như chuyển từ đất cạn sang ĐNN (đắp đập thuỷ điện, hồ chứa, nuôi trồng thủy sản, quai đê lấn biển, tái định cư,…) hoặc thiếu các quy định pháp luật về quy hoạch, sử dụng bền vững ĐNN hiện nay dẫn đến ô nhiễm, suy thoái, thu hẹp diện tích ĐNN.
Như vậy, các phương pháp quản lý ĐNN hiện nay còn chưa phù hợp với đặc tính sinh thái của các HST ĐNN; các hướng dẫn của Công ước Ramsar về sử dụng khôn khéo ĐNN chưa được vận dụng trong thực tiễn quản lý ĐNN. Nhiều địa phương chú trọng đến khai thác và khai thác quá mức, chưa tính đến việc bảo tồn và sử dụng bền vững ĐNN; các cơ chế, chính sách quản lý và sử dụng bền vững ĐNN còn thiếu và chưa được quan tâm một cách thoả đáng; chưa có sự ưu tiên trong việc bảo tồn và sử dụng bền vững ĐNN.
Về cơ chế phối hợp quản lý đất ngập nước, cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành; giữa Trung ương và địa phương, đặc biệt vai trò của các cơ quan tham mưu cho UBND tỉnh trong bảo tồn và SDBV ĐNN còn hạn chế, trong đó phải kể đến các Sở TN&MT và Sở NN&PTNT.
Nguồn lực quản lý đất ngập nước còn hạn chế
Các nguồn lực về quản lý ĐNN (bao gồm nguồn nhân lực, tài chính, khoa học và công nghệ…) còn rất thiếu nên hạn chế khả năng thực thi công tác quản lý nhà nước về ĐNN ở Việt Nam hiện nay. Về nguồn nhân lực, đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về ĐNN tại địa phương hiện còn thiếu, công tác bảo tồn và sử dụng bền vững ĐNN chủ yếu được thực hiện theo chế độ kiêm nhiệm; trình độ chuyên môn liên quan đến ĐNN còn hạn chế nên ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý ĐNN và chưa phát huy hết các giá trị của vùng ĐNN. Đặc biệt, các cán bộ kỹ thuật của các KBT trên các vùng ĐNN có chuyên môn chủ yếu từ ngành lâm nghiệp và chú trọng công tác quản lý, bảo vệ rừng nên chưa quan tâm đến quản lý HST ĐNN – yếu tố quyết định đối với tính bền vững của HST rừng.
Về nguồn tài lực, tài chính đầu tư cho công tác bảo tồn và quản lý ĐNN đến nay vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu sử dụng bền vững tài nguyên vùng ĐNN trước các áp lực phát triển kinh tế – xã hội và tác động của biến đổi khí hậu. Mặc dù đã có Thông tư liên tịch số 160/2014/TT-BTC-BTNMT ngày 29 tháng 10 năm 2014 về việc hướng dẫn quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước thực hiện các nhiệm vụ, dự án theo Chiến lược quốc gia về ĐDSH đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, trong đó đề cập trực tiếp đến các hoạt động và nguồn chi cho quản lý KBT ĐNN nhưng thực tế chưa được đầu tư phân bổ một cách thỏa đáng. Trên thực tế, các nguồn đầu tư cho các KBT trên các vùng ĐNN hiện nay được huy động ở một số nguồn chính như sau: (i) Ngân sách nhà nước: Chi thường xuyên; đầu tư hạ tầng; nghiên cứu khoa học, giáo dục cộng đồng; (ii) Tài trợ quốc tế: Nghiên cứu khoa học; giáo dục cộng đồng; nâng cao năng lực; cơ sở hạ tầng nhỏ; (iii) Các nguồn khác: Chi trả dịch vụ môi trường; nguồn dịch vụ, bán vé; nguồn đầu tư từ cộng đồng – các hoạt động đầu tư vào diện tích cho thuê môi trường, mặt bằng, đấu thầu dịch vụ.
Không chỉ vậy, nguồn vật lực cho quản lý ĐNN đang chú trọng vào xây dựng nhà, đường, cơ sở vật chất khác, chưa ưu tiên đầu tư cho hoạt động bảo tồn, phục hồi loài, HST của vùng ĐNN. Trong khi hạ tầng thông tin, dữ liệu phuc vụ cho việc điều tra, đánh giá quản lý ĐNN, quan trắc ĐNN còn hạn chế. Thiếu cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho các hoạt động như vậy theo yêu cầu của Công ước Ramsar và Quyết định số 90/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 12/1/2016 về việc phê duyệt quy hoạch mạng lưới tài nguyên và môi trường quốc gia giai đoạn 2016-2025.
Một số đề xuất, kiến nghị tăng cường hiệu quả quản lý ĐNN tại Việt Nam
Nhằm tăng cường hiệu quả quản lý và củng cố, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về ĐNN, cần phải ưu tiên:
- Xác lập chế độ quản lý các vùng ĐNN có giá trị về ĐDSH ở các cấp độ khác nhau nhằm bảo tồn, bảo vệ và duy trì các đặc tính văn hóa – lịch sử và di sản độc đáo của các vùng ĐNN về mặt giá trị ĐDSH.
- Sử dụng bền vững các vùng ĐNN vì lợi ích của con người, tương thích với việc duy trì các thuộc tính tự nhiên của HST, đảm bảo sự bền vững các vùng ĐNN.
- Tạo hành lang pháp lý cho việc chia sẻ các lợi ích mà các vùng ĐNN mang lại một cách công bằng, minh bạch giữa các bên liên quan, đồng thời ngăn ngừa, giảm thiểu những mâu thuẫn, xung đột lợi ích nảy sinh trong quá trình khai thác, sử dụng các vùng ĐNN và đang gây bất lợi cho mục tiêu bảo vệ, bảo tồn, sử dụng bền vững các vùng ĐNN.
- Tăng cường đào tạo và có chính sách thu hút nguồn nhân lực cho quản lý và bảo tồn, sử dụng bền vững ĐNN, bao gồm cộng đồng, các bên liên quan đến ĐNN.
- Ban hành các cơ chế, chính sách đầu tư nguồn lực cho bảo tồn, sử dụng bền vững ĐNN, đặc biệt cần đảm bảo nguồn tài chính bền vững, đáp ứng yêu cầu quản lý, bảo tồn và sử dụng bền vững ĐNN./.
NBCA